わが国の新興国外交の在り方 -ブラジルの視点から

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島内 憲 前駐ブラジル大使

平成18年9月より昨年9月まで丸4年ブラジルに在勤した。39年6か月の外務省生活で最も充実感、時には緊張感のある期間であった。ブラジルでの経験の詳細については、是非、別の機会に紹介させていただきたいと思っているが、ここでは、ブラジルから見た我が国の新興国外交の現状及び在り方について現場で考えたことや感じたことをご紹介したい。あくまで、ブラジル在勤経験者の視点からの素朴な「体験的新興国外交論」であり、新興国全般に関する十分な知見に基づくものではないことを予めお断りしておく。なお、本稿を執筆中、我が国は東日本大震災に襲われ、筆者はしばらくの間、他のことが全く頭に入らない状態に陥ってしまった。投稿を辞退させて頂こうとも思ったが、この未曾有の危機を受けて、我々として、強くて輝きのある日本を再建するためにも、新興国の活力を取り込むことが、今まで以上に避けて通れない重要テーマになるのではないかと考え、最後まで書き上げることにした。
本稿の結論は極めて月並みなものである。一言で言えば、我が国外交において、①新興国という新しい切り口からの外交に取り組み、高い優先度を与える一方、②新興国を十把一からげにすることなく、各国の特徴、相互の関係などを踏まえて、今まで以上にきめ細かい対応をすることが求められている、ということである。

1.新興国の台頭をどのように見るべきか
(新興国台頭による国際社会の構造的変化)
 新興国の台頭は、我が国にとってある意味で試練であるとしても、大きな機会であることを忘れてならない。否定的にとらえる必要はない。最近、「新興国における軍備増強が急速に進んでいる」、「新興国の資源食料の供給源として重要性が高まっているのは好ましくない」などといった新興国に対する警戒感をいたずらに煽る論調が増えているような気がするが、「もう少し勉強してもらいたい」と言いたくなる。
勿論、新興国台頭現象を絶対に過小評価してはならない。新興国経済の潜在力について色々な試算がなされているが、これらは決して誇張ではなく、むしろ控え目すぎる見積もりが多いのという印象さえ受ける。例えば、2003年時点のゴールドマン・サックス・レポートは、BRICs諸国は2039年までにG6(米日独英仏伊)を合計GDPで追い越す、としていたが、実際の経済規模の逆転はもっと早く起きるであろう。因みに同レポートは、ブラジルがGDPでイタリアを追い越すのは2025年としていたが、昨2010年に、この予測は現実のものとなった。
新興国の台頭によって出現する世界はG8中心の世界とは似ても似つかぬ姿形のものになるであろう。すでにG20が経済分野の主要フォーラムとしてG8に取って代わろうとしている。将来的には、米国プラス日欧という「白雪姫と7人の小人」のような世界ではなく、経済規模のみならず、人口、面積が大きく、かつ資源にも恵まれた、あらゆる尺度から見て大国と言える国々が世界の主導権を握る形になるであろう。その中で、米国、中国、インド及びブラジルが突出した存在になるであろう。

(新興国相互の関係)
現在のところ、新興国、とりわけ主要国の間に一定の範囲で共通の利害や目標が存在する。これまでも、G8サミット・アウトリーチにおけるG5(中国、インド、ブラジル、メキシコ、南アフリカ)、気候変動交渉の文脈におけるBASIC(ブラジル、南アフリカ、インド、中国)、ブラジル、インド、南アフリカからなる民主主義国グループのIBSA、またゴールドマン・サックス・レポートに触発されてつくられたBRICs諸国会合(注:2011年4月より南アフリカが参加。名称も「BRICs」から「BRICS」に変更)など、特定の目的を追求するためのグループが新興国の間で結成されている。これらの場は、新興国側が、国際場裡において自分達の声が反映されるよう、或は、国際社会の現状変更という共通のアジェンダの実現に向けて、結束することを主たる目的とするものである。逆に言えば、それ以上の共通目標は見えてこない。
一口に新興国と言っても、一枚岩のグループを形成しておらず、また、形成すべき必然性もない。極めて多様性のある国々からなっており、G7のように価値観を共有しているわけではないし、経済発展の度合いにおいても大きな差異が存する。更には、政治体制、経済構造、文化、人種、宗教等多くの面で大きな相違が存在する。OECD加盟国やその候補国もあれば、政治体制が全く異なる国もある。先行き不透明感の高い国も少なくない。BRICsだけを見ても、将来的見通しを含め、根本的なところで構成国間に大きな相違があることは明白である。
新興国にとって自国の社会・経済発展が至上命題であるが、このことは対外的な緊張を高める要因にもなりうる。今後、先進国との関係においてのみならず、新興国相互間の安全保障上或いは経済的な不協和音が多くなる可能性もある。現に新興国間の対立の火種は少なくない。新興国の中にはガバーナンスが必ずしも良好でない国もあり、新興国間の対立は、先進国間のものと比較にならないほど、制御困難で厄介なものになる可能性がある。いずれにせよ、今後、新興国間の結束のみならず、摩擦や対立が国際政治の動向を左右する重要な要因になりうることを十分想定しておく必要がある。
因みに、ブラジルは地理的な要因もあり、他の新興国と深刻な安全保障上の問題を抱えていない。しかし、関係がすべて順風満帆かというと、そうではない。カルチャーの違いから協調がうまくいかなかったり、経済関係が狭い分野に偏っていたり、一方が裨益する非対称な関係であったり、また、近隣諸国とは、貿易や投資をめぐるトラブルが後を絶たなかったり、いろいろ課題や懸案がある。

2.我が国の新興国外交は如何にあるべきか
(総論-欧米に後れを取ってはならない)
我が国は、新興国外交への取り組みを抜本的に強化すべきである。新興国へのパワーシフトは、かなり以前から始まったことであるが、在外から見て、我が国としてこの事実を正面から受け止めるのが少々遅れたように思えた。筆者がブラジルに赴任したころは、「BRICsはゴールドマンサックスのエコノミストが頭の中で考えたことに過ぎない」という見方が日本国内で少なくなく、「そもそも、BRICsの中に「B」が入っているのはおかしい」などとで言って憚らない人もいた。しかし、その後、BRICs諸国間の協調の制度化が見る見るうちに現実のものとなり、外務次官級会合、外相会合、首脳会議へとアップグレードされていった。BRICsの中における「ブラジル株」も相対的に上昇した。しかし、こういった動きに対する我が国の対応は、他の先進国に比し必ずしも機敏なものではなかった。
もとより、BRICs自体は基本的価値観をはじめ構成国間で根本的な相違が多すぎ、かつてのG7に匹敵するような役割を果たしうるフォーラムではない。新興国相互間の錯綜した関係は先に述べたとおりである。しかし、BRICs、IBSA等の新興国のフォーラムは国際社会の中で、グループとしても一定の重みを持った存在であることを正しく認識する必要がある。このような国際社会の新しい流れをいち早く読み、対応を考えるのが我が国外交の重要任務である。そういう意味で、現在、我が国が新興国外交に本腰を入れて取組んでいることを大変心強く思う。今後の我が国の対新興国外交において、横断的な取り組みと同時に、新興国間の相互関係を踏まえたきめ細かい国別の対応を期待したい。

(新興国との経済関係―無限の可能性と山積する課題)
新興国が世界経済の牽引車となっていることは先に述べたとおりであるが、その大きな理由はこれら諸国が大型プロジェクトの宝庫だからである。この点については、その質はともかくとして、日本国内でも情報が氾濫している。事実、新興国のインフラ・プロジェクトは途轍もなく規模の大きいものが多く、我が国のみならず各国の垂涎の的となっている。例えば、ブラジル石油公社(ペトロブラス)の向こう5年間の投資計画は何と20兆円に上る。1000億円単位の案件は、数えきれない。
新興国、特に、主要国は市場規模が大きく、自動車、エレクトロニック等耐久消費財では、既に、生産、販売で欧州G7諸国を上回りつつある。因みに、2010年の自動車販売台数は、中国が世界第一位、ブラジル、インドがそれぞれ第四位、第五位を占めた。エレクトロニックス関係でも多くの品目で中国、ブラジル、インドが世界のトップ5に入っている。
このような状況の中で、我が国経済が活力を維持するためには、新興国への展開が不可欠であることは明白である。しかし、新興国において外国企業が活動するのは容易なことではない。極端な官僚主義、理解に苦しむ不合理な諸制度、法的安定性の欠如、透明性の不十分さ等は多くの新興国で見られる障壁である。このような問題に対しては、粘り強く二国間、場合によっては、他の関係国と連携して改善を働きかけていくほかないが、経済連携協定(EPA)ないし自由貿易協定(FTA)体制の整備もビジネス環境整備の有力なツールになりうる。我が国は既に新興国とのEPA/FTAの締結を進めているところであるが、今後、実質的ニーズを反映した優先順位に基づき、より一層積極的な協定網整備を期待したい。
新興国における科学技術協力は日本として優位を発揮しうる最有望分野である。新興国は、単なるマーケットとしてではなく、日本が共同して技術開発を推進し、もって、ガラパゴス化を脱却するためのパートナーとしても有望である。日本の技術力は、多くの新興国において憧れの的であるが、ブラジルとの協力を一つのモデルとすることができるのではないかと考える。ブラジルは単なる技術の移転先としてだけでなく、科学技術分野における海外展開のパートナーとしても重要な位置を占めている。両国の緊密な協力が結実し、南米を中心に多くの国が日本のデジタル・テレビ技術を採用したことは周知のとおりである。抜群の技術吸収力と独創性に富むブラジルと組むことによって途上国のニーズに的確に応えるプロダクトを完成し、更に、新興国のトップリーダーとしてのブラジルの底力を借りて、第三国へ売り込むことができたわけである。現在、モザンビークで進められている農業分野の日本・ブラジル三角協力も、日本の資金協力と技術協力が契機となってブラジルで開発・蓄積された高度の熱帯農業技術をアフリカに移転しようというものであり、責任ある農業開発を通じたアフリカ及び世界の食糧安全保障への両国の共同貢献として極めて重要な意義を有するプロジェクトである。

(政治分野における対応~「G7対新興国」という構図を作ってはならない)
新興国、特にG20諸国は、国際社会における発言力を急速に高めているが、依然として、その新たな地位と影響力をどのように使うべきか模索している段階にある。新興国の国際社会における役割はまだ明確になっていない部分が多い。これまでは、G8体制に対する批判を声高に行うだけで、その振る舞いは責任あるプレイヤーのものとは言い難いこともあった。新興国同志の「お付き合い」、或いは、開発途上地域における主導権争いがこのような動きの背景にあったという面もあろう。例えば、権威主義的体制の諸国のみならず、一部民主的体制の国おいても、他国の人権問題を見て見ぬふりをすることがある。自国内の問題を意識して他国の人権侵害への言及を差し控えている国のみならず、脛に傷をもたない国にもそのような傾向がある。また気候変動問題でも、新興国の間で基本的利害が大きく異なるにもかかわらず、同一行動をとることがある。
ブラジルで強く感じたことは、我が国が「G7対新興国」という構図で国際関係をとらえるのは得策でない、ということである。このような発想で新興国に接すれば、結果として良識派諸国を含め、新興国を結束強化、新グループ形成の方向に追いやりかねない。過去においても、新興勢力の台頭は、現状維持勢力との対立を生み、戦争に至った例もある。我が国として、国際社会の基本構造が大きく変わる中で、民主主義、市場経済等の基本的価値を守ることが国益上最重要事項であるはずである。然りとすれば、新興国の中で、我が国と価値観、利害の一致が多い国々はどこか、という点を念頭に置いた外交努力をもう少し意識的に展開すべきなのではないか。これらの諸国が国際社会の平和と繁栄に責任ある立場から取り組むことを支援するためにも、首脳外交や大臣、高級事務レベルの政策対話を拡充することがとりわけ重要と考える。

(我が国の新興国外交とアジア)
アジアが世界の成長センターであり、我が国としてアジアの活力を取り入れながら、我が国自身の成長を実現すべきことは言を俟たない。しかし、我が国がアジアの中に引きこもってしまうようなことがあれば、その目的を達することはできない。アジア自体、域内で自己完結的に繁栄を持続することはできない。域外にアジアにはない強みを持つ諸国が存在し、アジアとしてもこれら諸国のポテンシャルを取り込む必要がある。アジアの新興国(特に中国及びインド)の旺盛な需要が世界的な資源価格高騰の大きな原因とされているが、ブラジルは「中国が持っていないものをすべて持っている」と言われる国であり、資源・食糧の需給緩和に貢献しうる余力を持つ国である。中南米やアフリカ諸国の資源・食糧、更には、ブラジルの技術力と資金力に裏付けられた資源開発力がアジアの将来の繁栄に密接に関わっていることに目を向けるべきである。また、政治面でも、アジアとして中南米の民主化の経験から学ぶ点が少なくないのではないか。このことは、中東・北アフリカの現状と中南米地域の政治的経済的な安定を対比すれば明らかであろう。

3.外務省に期待すること
今後、国際社会におけるG7諸国の影響力の相対的低下は避けられない。しかし、国際社会の安定と繁栄のために、現在の新興国に責任あるリーダーシップを発揮することを期待することができるかというと、当面十分な役割を期待することはできないと言わざるを得ない。まだこれら諸国から、新国際秩序に関するヴィジョンは見えてこない。かといって、これら諸国を異質な国として、距離を置くのは適切でない。我が国としては、新興国が今後、国際社会全体の利益ためにもっと汗をかくよう、積極的に国際社会の本流に取り込む、との発想で付き合うことが必要である。我が国は、開発途上国の間で広く尊敬を集め、アジアの一部以外では「負の遺産」を抱えていないという、主要先進国の中でユニークな立場にある。新しい国際秩序の中で我が国として果たしうる役割は非常に大きいものがあるということを正しく認識する必要がある。
新興国におけるビジネス機会は無限にある。我が国が優位を発揮できる分野も広範に及ぶ。しかし、インフラ輸出をはじめ海外での売り込みを成功させるためには、優れた技術をアピールするだけでは不十分である。官民連携により、トータルパッケージを魅力的なものにし、効果的に売り込むことが不可欠である。そのためにはトップセールスが決定的な重要性を持つ場面があることは言うまでもない。
現在、我が外務省が取り組んでいる新興国外交推進体制の抜本的強化は非常に時宜に適っている。新興国という切り口から、政治、経済、経済協力等各分野を含め横断的な対応を積極的に進めていただきたい。従来の機能局、地域局のみによる縦割りの対応では不十分である。十分な外交的効果を上げるためには、首脳外交及び閣僚外交が不可欠である。また、戦略性をもって高級事務レベル(次官級)対話を組織的に展開することが望まれる。その際、相手国の国際社会における位置づけを踏まえて優先度を決めるべきである。なお、これまで、多くの国との間で「戦略対話」の名を冠した場が設けられているが、この言葉は、いささか使い古されている感があり、空虚な響きすら持つようになっているような気がする。我が国にとって真に優先度の高い国はどこか、今一度見直すべきではないか。
さらに、我が国は、人材、予算をはじめ外交的リソースを速やかに、かつ、思い切った形で新興国にシフトしなければならない。大型プロジェクトなど魅力的なビジネス機会の相次ぐ出現に伴い、我が国企業の活動の新興国シフトは急ピッチで進んでおり、官民連携による我が国の利益確保の必要性が高まっているからである。特に、インフラ輸出案件は在外公館として片手間でできる案件でないことを十分理解していただきたい。各在外公館として取りこぼしが許されず、総力を挙げて取り組まなければならない分野である。今後のニーズの急増を先取りして大胆な人員増を実行するとともに、現地語と現地事情に精通した人材の活用及び育成に優先的に取り組んで頂きたい。現状では、人員不足、予算不足のため、本来やるべきことが十分できないことがままある。残念でならない。
最後に、外務省の現役時代に感じたことを付言したい。役所も職員も海外勤務に関する固定観念を捨てなければならない。外務省職員の間に「先進国は好ましい任地」、「途上国はご苦労様ポスト」という考え方が根強く残っているように思う。その原因は情報・知識不足にあるのではないか。現実には、現在の新興国には仕事のやりがいのある任地が多く、医療環境や治安の問題はあるにせよ、総合的な生活の質の面で、先進国に遜色がないところが増えている。新興国への人材配置を検討するにあたっては途上国勤務に関する基本的考え方を改め、大胆な傾斜配分を実現するよう引き続きご尽力願いたい。

(2011年4月25日寄稿)

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