元駐デンマーク王国大使　佐野　利男

はじめに
　米国はこれまで何度かデンマーク領であるグリーンランド（GL）の領有を試みた経緯がある（注）。そして近年に至り、トランプ米政権が数次にわたりこの可能性につき言及し、首都ヌークに代表部を開設した。トランプ米大統領の意向がGLの戦力的価値をめぐる国際政治のリアリズムに由来するのは明らかだ。ただ、他国の領土を購入する試みが力を背景とした領有であれば国際法上の問題があるだけでなく、後世に禍根を残し、米国の国際社会における名誉ある地位を毀損する恐れがある。
　GLは現代史だけを振り返っても、大国間の対立をめぐる国際政治に翻弄されてきた。しかし近年地球温暖化が進むにつれ、北極海航路の開発、豊富な地下資源採掘の可能性、観光開発など将来に明るい展望が開けてきた。このようなGLの将来は、その戦略的重要性を抜きにして語ることは出来ないが、同時に何世紀にもわたりそこに住み、今や独立を志向する約57,000人の住民（イヌイットを中心とするグリーンランダー）の意思と抱負を抜きにして語れないのも事実だ。彼らは独立国家を志向するが、その前にデンマークからの経済的自立が必要であることを熟知している。また、独立がもたらす国際政治上のリスクについても認識している。要するに、GLがその戦略的重要性が故に、将来にわたり西半球防衛の要衝として存続し得るか、そして経済的自立のために必要な投資を如何に確保するかが今後の大きな課題だ。
　本稿では現代史に軸を置き、GLの自治の現状、戦略的重要性につき整理し、独立に向けた課題そしてGLのあるべき将来像につき展望を試みる。
（注）1860年代、A.ジョンソン大統領はアラスカに次ぎGL買収計画を有していた。また1946年にH.トルーマン大統領が1億ドルの買収計画を有していると報じられた。尚、現在の米領バージン諸島は1917年にデンマークから買収したもの。

１　自治権の発展と現状
　GLは18世紀初め（1721年）から200年以上デンマークの植民地であったが、1953年の憲法改正により「他の県と同等の地位」を得た。これには第二次大戦中、GLは米国の保護下に置かれたが、戦後もこの状態を維持しようとする米国の底意に疑念を抱いたデンマークがGLに対する主権を明確にしたとの背景があった。
　1979年GLは本格的な自治権を獲得する。これにより広範な内政自治権を得たが、同時にGLが特別な利害関係を有する諸外国との通商協定や漁業協定の交渉に際してGLの参加が認められるようになった。そしてGLはこの自治権を行使して1985年にECからの離脱を図った（もともとEC加盟時の投票では加盟反対が多数であった）。
　その後2003年のイチリク宣言を経て2004年のイガリク協定では51年のGL防衛協定の修正交渉に米・デンマークと共に条約締結当事者として参加した。
　そして2009年の自治法制定により、GLは司法行政、警察、鉱物資源、金融規制・監督など多くの権限を引き継ぐことができるとされ（移行期はデンマークとの交渉による）、デンマークに対する独立交渉権を付与された。但し、憲法、最高裁判所、外交・防衛・安全保障、通貨・金融政策の権限は委譲されていない。その後2010年には鉱物資源分野の権限がGLに委譲された。
　以上の経緯を経てGLは自治権を拡大してきたが、GLに移行された権限分野について対外交渉権と、レファレンダム次第でいつでも独立交渉の権利を有するユニークな地位にある。そして2025年5月現在、5か所に在外公館を置いている（コペンハーゲン、ワシントン、レイキャビク、ブリュッセル、北京）。最近では、2023年にGL憲法委員会が憲法草案を起草した。これに対しデンマーク政府はこの草案を容認する立場をとっている。

２　独立に向けた問題―経済・財政的自立と中国リスク
　GLの住民も政党も過半数が独立を志向しており、独立の前に経済的自立が必要である点は大方コンセンサスがあるようだ。現状は自治政府歳入の約56％（GDPの約25％）がデンマークからの補助金であり、輸出先の約55％、輸入先の約63％がデンマークである。デンマークに次ぐ貿易相手国は中国だ。経済構造は漁業及び水産加工業のモノカルチャーであり、これが輸出の約87％（特にエビ）を占める。経済・財政のデンマークへの依存を低減することと、水産業以外にGL経済を支える新たな産業を興していくことが自立に向けての課題だ。
　この点GLは、地球温暖化を機に資源開発と観光産業に活路を求めようとしている。そしてそのための港湾・空港整備、水力発電、鉱山開発などのインフラ整備に必要な資金を外国に求めてきた。その主たる相手が中国であった。中国はリーマン危機以降の資源価格の高騰下、2011年からGLの資源開発調査に乗り出し、レアアースにつき盛和資源がGLミネラルズ＆エナジー社に資本参加し、国営企業の中国核工業集団（CNNC） も事業参加を発表した。また非鉄金属分野でも国営の中国非鉄金属が豪州企業と共に事業参加するなど進出を試みた。GLは2012年に「大規模プロジェクトに伴う建設従事者に関する法律」を成立させ、初期投資50億クローネ（約1,100億円）以上のプロジェクトには外国労働者の雇用が可能となった。更に観光分野ではGLの指導層や企業が頻繁に訪中し、2019年には中国への観光誘致使節団をGL自治政府キールセン首相（当時）が率いるほどの力の入れようであった。
　また中国はデンマークに次ぐ貿易相手国になっており、分離独立派に限らず各政党が中国との関係を深めようとしても不思議ではない。ただ、このGLの対中接近はGLに関心を示している中国とデンマーク或いは欧米の金融機関とを両天秤にかける戦術だと指摘する向きもある。
　しかし中国企業にとってGLの資源開発は容易ではなかった。先ず鉱物資源の開発には関連インフラ整備から着手せざるを得ず、これに莫大かつ長期（15年以上と言われる）にわたる投資が必要であること、都市間には幹線道路が無く飛行機による移動コストが極めて高いこと、極地における船舶輸送が容易でないこと、鉱物資源の質の問題や国際市場における高価格維持の必要性などが指摘されている。カナダのフレーザー研究所の投資魅力度調査（2023年）によれば世界の84の国・地域の中でGLの鉱物資源は61位と高くはない。このような事情を背景にリーマン危機以降進出を試みた中国企業のGL開発への関心は薄れて行った。トランプ政権はこの分野における中国リスクに若干過敏に反応しているのかもしれない。

３　GLの戦略的重要性
　GLは特に現代史において西半球或いは欧米防衛の文脈で極めて重要な役割を果たしてきた。一度目は第二次大戦中の対ドイツ戦略の文脈で、二度目は米ソ冷戦の文脈で、そして三度目は冷戦後台頭著しい中国の北極海への関心及びロシアの極地の軍事化との関係においてである。若干詳しく見てみる。

（１） 対ドイツ戦略
　第二次大戦の初期（1940年4月9日）、デンマークはドイツにより軍事占領された。デンマークの植民地（1721年―1953年）であったGLは、被占領国の植民地となり、南北に置かれた二人の知事（Governors）がデンマークを代表していた。ドイツ軍はGLを直ちに軍事占領することは無く、複数の気象観測所を建設する動きにでていた。
　この時点で未だ中立の立場をとっていたルーズベルト米政権にとっては英加等連合国を支援することが、自らの選挙公約（対独参戦の回避）を実現し得る道であった。しかし、仮にドイツがGLに軍事基地を建設すれば、英加の海上輸送が脅かされるだけでなく、ニューヨークやワシントンが直接空爆の脅威にさらされる。このため加はGLの戦時占領を主張したが、米政権はドイツがGLに建設中の気象観測所を破壊し、以降GLを事実上保護領化した。
　また当時GLはほとんど唯一のクリオライト（cryolite:氷晶石、航空機製造に必要なアルミニウムの生産に不可欠な素材）の生産地であり、米政権としてはこの戦略物資を押さえる必要性を痛感していた。このような状況下で、ルーズベルト政権は西半球に位置するGLにモンロー宣言を適用し、欧州の如何なる国も西半球の政治にかかわることのないように牽制した。
　この方針を支援したのがコペンハーゲン政府に反旗を翻したH.カウフマン駐米デンマーク公使の「単独外交」であった（注）。ルーズベルト政権は、紆余曲折の後、結局知事ではなくH.カウフマン公使を交渉相手とし、1941年4月に「グリーンランド合意」を締結し、以降GLに米軍基地を建設することに成功する。これが、英加の対ドイツ戦を大きく後押しし、米国の参戦後は連合軍による対ドイツ戦略上きわめて重要な役割を果たしたのは言うまでもない。大戦後の1951年には合意が改定され（防衛協定）、米国の基地がいわば対ソ戦略上「恒久化」された経緯がある。
（注）Defiant Diplomacy(Bo Lidegaard)。

（２）米ソ冷戦の前哨基地としてのGL
　第二次大戦終了後70年に及ぶ冷戦中、GLは対ソ連戦略上の前哨基地として重要な意義を有した。GLの北西に位置するテューレ空軍基地（北極点から706km 、2023年ピッツフィック宇宙軍基地に改称改編、海外米軍基地としては第6位の規模）は地理的にソ連に対する最短経路に位置し、対ソ連爆撃機の発進地およびロシアのコラ半島から北米大陸へのミサイル攻撃やソ連爆撃機の迎撃基地として、また弾道ミサイルの早期警戒レーダー基地として重要な役割を果たしてきた。実際、冷戦中は例えばOperation Chrome Dome（12機以上の爆撃機を常時滞空させソ連を抑止）の拠点基地であったし、また核兵器の貯蔵と輸送もなされ、米国の核戦略上も不可欠な基地であった。核の配備は1968年、核（水爆4基）搭載のB52墜落事故で明るみに出るが、非核政策をとるデンマーク政府はGL居住民への配慮からこれを公にしなかった経緯がある。また冷戦後ソ連が解体され脅威が一時的に減少した後も、再びプーチンの権威主義的な時代が到来する中、ユーラシア大陸（ロシア・中国・北朝鮮）からのミサイル迎撃基地としてGLの戦略的重要性は高まっている。現在ピッツフィック基地はGLにおける唯一の米軍基地であり、唯一の海外宇宙軍基地として人工衛星の追跡・管制の任務が付加されている。

（３）ロシアの極地軍事化と米中対立の文脈で
　21世紀に入り、主な脅威は極地の軍事化を進めるロシアと北極海に関心を強める中国になったといえる。ロシアはフランツ・ヨセフ・ランドに新たな基地を建設し、ナグルスコエ（Nagurskoye）空軍基地への対応上ピッツフィック宇宙軍基地はこれまでに増して戦略的重要性を高めている。このようなロシアの動きに対しデンマークは米・英・仏・ノルウェーなどとバレンツ海などに於いて共同作戦や訓練を行いロシアを牽制してきた。
　中国がその潤沢な資金をもって「一帯一路」（陸・海のシルクロード）により途上国のインフラに莫大な資金を貸与し、各国がその返済に苦しむ「債務の罠」の問題を引き起こしているのは周知の事実だが、GLはいわばその終着点と言えるかもしれない。GL自治政府が他国の投資に頼る以上、これは北極圏戦略を進める中国にとり渡りに船であろう。
　中国は地球温暖化で航行可能となった北極海沿岸に関与を初め、2013年にはわが国と共に沿岸8カ国からなる北極評議会のオブザーバーとして認められた。そして2018年に発表した北極政策白書で「氷上のシルクロード」を発表し、自国を近北極圏国（near arctic state）と位置付け、米国から反発を受けたが、2021年から始まった第14次5か年計画でこれを明確な政策にしている。中国の狙いはGLに存する潤沢な地下資源（レアアース、クリティカルミネラル）開発や海底の石油天然ガスに限らず、この地理的戦略性に富む島に政治的関与を強めることのように見受けられる。実際、中国からは二つの空港拡張工事の入札に中国通信建設公司（CCCC)が参加したり、2016年にはカンギリングイットにある閉鎖された旧米海軍基地の取得に関心を示した。しかし、いずれもコペンハーゲン政府により拒絶された経緯がある。

（４）宇宙空間を活用した情報戦の拠点
　GLにおける米軍基地は冷戦後徐々に数を減らし、現在はピッツフィック宇宙軍基地のみであるが、GLにおける米軍の運用は米軍欧州司令部（EUCOM）の指揮下にある。その背景はGIUKギャップ（GL-Iceland-UK間の自然の隘路）が旧ソ連・ロシアの核搭載爆撃機や潜水艦・ミサイル艦船の侵入を阻止し、北大西洋の防衛上不可欠であったためだ。しかし今や軍事気象画像を確保する上で必要な太陽同期軌道衛星のために極地に陸上基地を必要としており（現在はアラスカのクリア宇宙軍基地のみ）、ピッツフィック宇宙軍基地がその役割を期待されている。このため一部には同基地即ちデンマークを米加両国が運用する北米航空宇宙防衛司令部（NORAD）に移管すべきとの議論が出ている（注）。通信インフラの共有や早期警戒機能の向上、更にはデンマーク軍へのNORADの情報へのアクセス拡大、機能の補填を通じて米・加・デンマークの安全保障を向上させるとのメリットが指摘されている。
　今後北極海をめぐる大国間の確執が予想され、宇宙空間を活用した情報戦が重要になる中、GLの戦略的重要性は増している。
　（注）RAND 研究所：Should Greenland and Denmark become a part of NORAD?

4　GLの将来像
　それでは独立後のGLはどのような道を歩むのだろうか。
　先ず独立に向けたベクトルは明らか（2025年1月時点で約56％の住民が独立志向）だが、2025年3月の議会選挙後「独立を急がない」或いは「独立に慎重」な4政党が連立を組んだ（民主党、進歩党、連帯党、イヌイット友愛党）。その4党連立協約では「独立についてはデンマークとの経済協力を担保しつつ、現実的なステップを踏む」との基本方針が合意された。この結果は独立を待って領有につき交渉しようとしていたトランプ政権にとっては期待外れとなった。しかし同時に独立したGLの方がデンマークに庇護されている現状より組みやすいとする中国にとっても同様な結果となったといえよう。今後短期的にはGLは現状を維持しつつ、独立に向けて段階的なアプローチをとることになる。
　他方中長期的にはどうであろう。GL の将来像としては一応以下の選択肢が考えられようが、いずれにせよGL政府には、デンマーク、米国、中国との間でバランスの取れたかじ取りが要求されよう。
a） 外資特に中国に依存する独立国家、b）米国に領有されるGL、c）米国或いはデンマークとのフリーアソシエイション（自由連合）、
a）まず、資源開発や観光開発に将来を託そうとする自治政府は、必要なインフラ投資を引き続き外国に頼らざるを得ず（注）、これまで豪州、米国、北欧諸国、中国が関心を示してきたが、懸念材料は中国だろう。中国の資源開発は低調になっているが、依然GLに戦略的活用を意図しているのは上述した。GLが独立した暁にはデンマーク政府の干渉を受けず、フリーハンドを以て旧基地の買収や幹線道路の建設、空港や港湾など軍事に活用できる施設の改修・建設に着手する可能性がある。このような事態は米国のみならず、NATO諸国にとって受け入れがたいことは明白だ。GLにおける最近の世論調査によれば米国との協力を支持するものが69％と多数だが、中国との協力を支持するものも39%と少なくない。
（注）GL自治政府の「資源戦略2025－2029」は鉱物資源開発を基本的に「国際志向（internationally oriented）」としている。
b）次に米国の買収提案をGL政府が呑む場合はどうだろうか。その場合GLは米国の一州になり、上述したGLの戦略的価値を米・NATOが十分享受することが可能となる。また米国の一州として経済的繁栄を享受する可能性も開けよう。トランプ政権もヴァンス副大統領など要人をGLに訪問させ、GL領有への関心は依然として高い。他方、その場合、独立に向けたイヌイット住民の悲願は未達に終わる。その状態が持続可能であろうか。将来にわたって禍根を残し、GL問題が米国内政の棘となって残る可能性はないか。また交易目的であったとはいえ、歴史的に自然と共生してきたイヌイットの狩猟生活や儀礼などの文化を尊重し、彼らの生活を「保全」してきたデンマーク政府にとっても米国の領有は受け入れ難いだろう。フレデリクセン首相も、またニールセン新自治政府首相も異口同音に「GLは売り物ではない」と反発している。因みに現時点で約85％の住民が米国の領有に対し反対の意思を表明しているが、この状況が今後大きく変わる可能性は少ないと考えられる。
c）それではGL独立政府が米国或いはデンマークとのフリー・アソシエイション（自由連合）を組む場合はどうであろうか。これは1960年の植民地独立付与宣言付属文書において認められており、実際マーシャル、ミクロネシア、パラオは米国の委任統治地域であったが、独立して国連加盟後も米国との自由連合盟約（COFA: Compact of Free Association）を結び、経済支援と絡めて外交・安全保障を米国に委ねている。またクック諸島もニュージーランド（NZ）との間で類似のアレンジメントを有している。GLの場合は2009年の自治法によって権限を有する分野において対外的な交渉権を有しており、事情は若干異なるがこれら先行例と類似の道を歩むことは考えられよう。実際、2023年のGL憲法草案にもこの「自由連合」の可能性が示唆されており、GL自治政府もこの方式を可能性の一つとして念頭に置いている模様だ。この場合、米国或いはデンマークの安全保障の下、独立国家としてのGLを戦略的にも西側NATOの一員として位置づけることが期待できる。

おわりに
　GLの将来は外国のだれが決めるのでもなく、イヌイットをはじめとするグリーンランダーが決めるものである。彼らにはその権利があり、彼らの意思次第で独立を交渉する権利も確保されている（2009年自治法）。しかし国際政治の現実、米中・米露対立の中、米欧西側の安全保障がGLの将来像に重要な影を投げかけている。その点も含めて、GL自治政府及びイヌイットたちには賢明な選択をしてほしい。また、GLの将来は米・中露対立の帰趨に影響し、東アジア情勢にも影響し兼ねない。西側の一翼を担う日本も米・欧と連携して中国に代わる選択肢をGLに示して欲しい。具体的にはGLの旺盛な開発需要にミートする包括的な長期開発計画策定への協力やGLにフォーカスした国際金融開発機関の活用等を検討して欲しい。そして特に米国にはGLに寄り添った形で民間投資を奨励・支援し、GLの開発・雇用・投資計画を力強く支えることを期待したい。世界のインフラ需要に十分対応できていない世銀やアジア開発銀行など地域国際金融機関の融資限界が中国の進出を招いた背景にあることも留意されるべきだろう。
（本稿はデンマーク国際問題研究所、Bo Lidegaardデンマーク・ポリティーケン紙元主幹、高橋美野梨北海学園大学准教授、RAND研究所などの論考に負っているが、個人の見解を述べたものであり、如何なる組織の見解を代表するものではない）（了）