元駐タイ大使　小島誠二

はじめに
　10月23日の新聞各紙は、政府開発援助（ODA）のうち食糧援助等を目的とした無償資金協力によって購入した物品を被支援国内で販売 して積立てた資金のうち、対象30ヵ国において計58億8000万円が長期間使用されないまま放置されていたことが、会計検査院の調べで分かったと報じた。筆者は、本稿において、現在の見返り資金制度の問題点を指摘し、これを意味あるものとするにはどうしたらよいかを考えてみたい。なお、薄いマーカーでのハイライトはいずれも筆者によるものである。

1． 決算検査報告の内容
　会計検査院は、令和6年度決算検査報告（以下「報告」）を作成し、11月5日に内閣に送付した。報告には、会計検査院法第36条に基づく「36条意見表示」として「見返り資金の使用状況等について（外務大臣宛て）」及び「見返り資金の使用状況等について（独立行政法人国際協力機構理事長宛て）」が記載されている。まず、「36条意見表示」を、筆者の若干の解説とともに、紹介することとしたい。

（1）見返り資金の使用状況等について（外務大臣宛て）

・長期にわたり使用されておらず更なる開発効果が速やかに発現していない見返り資金残高 　11億5929万円

（イ） 見返り資金の概要
（a）無償資金協力（食糧援助）等の概要
　報告は、政府開発援助のうちの無償資金協力には、米、小麦等の食糧を調達するための資金を贈与する食糧援助（以下「KR」、注1）があり、過去には食用作物の増産のための肥料や農業機械等を調達するための資金を贈与する貧困農民支援（前身の食糧増産援助を含めて、以下「2KR」、注2）及び経済構造改革努力を推進するのに必要な資機材等を輸入するための資金を贈与するノン・プロジェクト無償資金協力（経済構造改善努力支援無償資金協力、以下「ノン・プロ無償」、注3）が実施されていたと説明する。
（注1）外務省が実施しているが、平成20年10月から22年4月までの間の閣議決定に基づく事業はJICAが実施していた。
（注2）平成17年度に食糧増産援助から貧困農民支援に名称が変更され、平成27年3月に終了した。平成20年9月までの閣議決定に基づく事業は外務省が、その後はJICAがそれぞれ実施していた。
（注3）平成27年4月終了まで外務省が実施していた。
(b)見返り資金制度の概要
　報告は、相手国政府が、贈与資金により調達した穀物、農業機械又は資機材を国内市場で売却するなどして回収した資金（以下「見返り資金」）を経済社会開発に資する事業に使用するという見返り資金制度を利用することが可能となっていると説明する。
（見返り資金の目的）報告は、KR及びノン・プロ無償に関する外務省国際協力局制定ガイドラインに基づいて「見返り資金は、贈与資金による開発途上国の食糧不足の緩和、貧困削減等という開発効果に加え、開発途上国の経済社会開発のために使用することによる更なる開発効果が期待されるなどとされている」とその目的を説明する。ここには、二つの目的が書かれている。
（見返り資金の積立て）相手国政府との間で取り交わす交換公文等によれば、KR、2KR及びノン・プロ無償の実施に当たり、相手国政府は外務省から推薦された団体（以下「調達代理機関」）と調達代理契約を締結し、調達代理機関は相手国に代わって物品を調達することとされている。相手国政府は、所定の積立期限（交換公文締結後2年等）までに、事業ごとに開設した相手国政府名義の銀行口座に見返り資金として、交換公文に基づく積立義務額以上の金額を積み立てることとなっている。すなわち、見返り資金の積立て自体は、相手国政府が行うことになっている。
（見返り資金の使用）報告は、見返り資金の積立て及び使用への関与について、外務省は我が国からの贈与資金により調達した物品を売却などして回収した資金であることから「外交政策的に一定の関与を行うこと」としていると書く。また、交換公文等によれば、「不適切な用途への使用を防止するなどのために」、相手国政府は、銀行口座の見返り資金を使用する際に、在外公館に対して見返り資金の使用に係る協議（以下「使途協議」）を行うこととされている。使用への関与についても、二つの目的が示されている。なお、見返り資金の使用に期限は設けられていない。これは複数年の見返り資金をまとめて使用することを認めるためであるとされる。
（c）見返り資金の残高、使用状況等の確認
　ガイドライン等によれば、在外公館は、使途協議に当たり、相手国政府の見返り資金の残高、使用状況等の確認を実施することとされている。また、交換公文等によれば、在外公館はKR、2KR及びノン・プロ無償について、原則として交換公文締結後5年間は、調達代理機関から、銀行口座の残高証明書とともに、相手国政府の見返り資金の積立額及び積立義務額等（以下「積立額等」）の報告を半年ごとに受けることとされている。そして、在外公館は、調達代理機関から積立額等の最終報告を受けた後は、見返り資金の不正使用の防止、相手国政府による見返り資金の使途に係る適格性の確認等の観点から、相手国政府の銀行口座の見返り資金が全て使用されるまで、残高、使用状況等について、使途協議が行われるなどした際には確認することになっている。
（d）見返り資金に関する過去の検査の状況
　検査院は、平成15年度決算検査報告において、ノン・プロ無償で積み立てられた見返り資金の状況等について、特定検査対象に関する検査状況として掲記している。
（ロ）会計検査院の検査及び調査の結果
（検査及び調査の観点及び着眼点）
報告には、検査院は、有効性等の観点から、見返り資金が相手国政府により適切に使用され、開発効果が速やかに発現しているか、また、調達代理機関から相手国政府の積立額等の最終報告を受けた後、在外公館において、見返り資金の残高、使用状況等を適切に確認しているかなどに着眼して検査及び調査を実施したと書かれている。すなわち、検査院は見返り資金の開発効果の発現の観点及び在外公館の確認行為の実施の有無という二つの観点から検査と調査を実施したということになる。
（検査及び調査の対象及び方法）
検査院は、平成4年度から29年度までに交換公文が締結された15ヵ国の115事業（贈与額計506億3100万円）を対象として検査した。15ヵ国を管轄する11在外公館のうち10在外公館において会計実地検査を行い、残る1公館について、ウェブ会議システムを活用して検査した。
（検査及び調査の結果）
（a）見返り資金の残高の状況、使用状況等
(見返り資金の残高の状況) 検査の対象とした115事業は、令和6年度末時点で、いずれも見返り資金の積立期限から5年以上が経過している事業である。令和6年度末の時点の残高は、KR、2KR及びノン・プロ無償の計7ヵ国31事業において相手国政府の口座に計11億5929万余円の残高がある状況になっていた。
（見返り資金の使用状況等）報告によれば、上記7ヵ国31事業の見返り資金の残高11億5929万余円に ついては、長期にわたり使用されておらず、中には、積立期限後20年以上が経過しているものや、積立て後一度も使途協議が行われていないものが見受けられる状況となっており、見返り資金による更なる開発効果が速やかに発現していないと認められた。
（b）見返り資金の残高等の確認及び早期の使用に向けた相手国政府に対する働きかけの状況
（在外公館等による見返り資金の残高、使用状況等の確認状況）報告によれば、調達代理機関からの積立額等の最終報告を受けた後の在外公館による確認状況についてみたところ、11在外公館のうち4在外公館においては、相手国政府の見返り資金の銀行口座の一部の存在を把握しておらず、当該口座における見返り資金の残高、使用状況等を確認していなかった。そして、報告は、外務省本省においても、相手国政府の見返り資金の残高、使用状況等を把握する体制が整備されておらず、在外公館に適時適切に確認するよう指示していなかったと指摘する。そこで、4在外公館を通じて相手国政府に見返り資金の残高を確認したところ、計5ヵ国26事業の計4億2823万余円となっていた。
（見返り資金の早期の使用に向けた相手国政府に対する働きかけの状況）報告には、7ヵ国31事業の見返り資金計11億5929万余円について、使途協議が行われていない場合の在外公館における見返り資金の使用に向けた相手国政府に対する働きかけについてみたところ、見返り資金の早期の使用を促すなどの働きかけを行っている在外公館は確認できなかったと書かれている。
（改善を必要とする事項）
　外務省が実施したKR、2KR及びノン・プロ無償において積み立てられた見返り資金について、長期にわたり使用されておらず、見返り資金による更なる開発効果が速やかに発現していない事態は適切ではなく、改善の要があると認められる。
（発生原因）
　報告は、在外公館における「適切に確認することの必要性の認識」の欠如、早期の使用に向けた在外公館から相手国政府への働きかけの未実施及び外務省本省における残高、使用状況等を把握する体制の未整備を発生原因として挙げる。
（ハ）会計検査院が表示する意見
●ガイドラインを改訂するなどして、在外公館が相手国政府の見返り資金の残高、使用状況等を適時適切に確認して、長期にわたり使用されておらず、、使用される予定がない見返り資金を把握した場合は、相手国政府に対して見返り資金の早期の使用に向けた働きかけを行うよう、明確に定めて在外公館に周知徹底すること
●外務省本省において、在外公館が行う見返り資金の残高、使用状況等の確認の状況について、適時適切に把握する体制を整備するとともに、見返り資金の早期の使用に向けた働きかけを在外公館に対して指示すること

（2）見返り資金の使用状況等について（独立行政法人国際協力機構理事長宛て）

・長期にわたり使用されておらず更なる開発効果が速やかに発現していない見返り資金残高 　47億2883万円

（イ） 見返り資金の概要
無償資金協力 （食糧援助）等の概要、見返り資金制度の概要及び見返り資金の残高、使用状況等の確認の部分は、その内容がKR及び2KRに限定されていること、JICA制定のガイドラインが引用されていること、所要の積立期限及び調達代理機関の報告期間が異なること、使途協議がJICA在外事務所等によって行われることなどを除けば、基本的に外務省宛て意見表示と同内容となっている。
（ロ） 会計検査院による検査及び調査の結果
（検査及び調査の観点及び着眼点）
　外務省宛て意見表示とほぼ同じ内容となっている。
（検査及び調査の対象及び方法）
　検査院は、平成20年度から22年度までに贈与契約を締結した25ヵ国のKR38事業（贈与額計252億円）及び20年度から26年度までに贈与契約を締結した28ヵ国の2KR51事業（贈与額計167億7500万円）の計42ヵ国の計89事業（贈与額計419億7500万円）を対象として実施した。検査は、会計実地検査を行った8在外事務所等及びウェブ会議システムが活用された1在外事務所を除き、必要に応じJICA本部を通じて在外事務所等に確認するなどして行われた。
（検査及び調査の結果）
（a）見返り資金の残高の状況、使用状況等
（見返り資金の残高の状況）検査の対象となった89事業は、令和6年度末の時点で、いずれも見返り資金の積立期限から6年以上が経過していた。そして、令和6年度 末時点の残高がKRについては12ヵ国16事業の計16億9574万余余円余、2KRについては20ヵ国32事業の計30億3309万余円となっており、計26国48事業において相手国政府の口座に計47億2883万余円の残高がある状況となっていた。
（見返り資金の使用状況等）令和6年度末時点において見返り資金の残高がある26ヵ国48事業のうち、20ヵ国38事業の見返り資金計32億0559万余円については、6年度末時点から直近5年間において使途協議が行われていないことなどから、直近5年間は相手国政府により使用されていないと認められた。このうち、7ヵ国13事業の見返り資金計11億7776万余円については、積立て後一度も使途協議が行われていないことなどから、相手国政府により一度も使用されていないと認められた。このように、6年度末時点における26ヵ国48事業の見返り資金の残高47億2883万余円は、長期にわたり使用されておらず、見返り資金による更なる開発効果が速やかに発現していないと認められた。
（b）見返り資金の早期の使用に向けた相手国政府に対する働きかけの状況
　26ヵ国48事業について、見返り資金の早期の使用を促すなどの働きかけを行っている在外事務所等は確認できなかった。
（改善を必要とする事態）
　KR及び2KRについて外務省宛て意見表示と同内容である。
（発生原因）
　在外事務所等が相手国政府に対して見返り資金の早期使用に向けた働きかけを行っていないことなどによると認められる。
（ハ）会計検査院が表示する意見
　外務省宛て意見表示のうち、在外公館を在外事務所等に、本省をJICA本部に代えたほかは同様の内容になっている。ただし、外務省本省に対しては体制の整備を求めているが、JICAに対しては新たな体制の整備は求めていない。

2． 決算検査報告の意見表示に対する筆者の意見
　外務省と在外公館並びにJICA本部と在外事務所等が一部のプロジェクトについて交換公文、贈与契約、ガイドライン、合意議事録等に従って見返り資金の残高、使用状況等を確認しておらず、相手国に対し見返り資金の早期の使用に向けた働きかけを行ってこなかったことは残念である。そのうえで、見返り資金制度の運用の実態に見合った簡素で柔軟な手続きを導入することはできないかを考えてみたい。また、特定の開発分野の見返り資金を見ていくだけでは、見返り資金相当額の予算が削減されたり、優先順位が下がるプロジェクトに充てられたりすることにより、当該開発分野全体の開発に繋がらない場合があり、見返り資金が当該開発分野全体の開発に資する方策も考えてみたい。
（1）取引費用の問題
　筆者は、外務省で経済協力を担当していた時代、DAC及び援助国会議の場、世銀等のMDBsとの協議等において財政支援対プロジェクト型援助の優劣について、繰り返し議論を行ってきた。欧州ドナーの議論は、プロジェクト型援助では、途上国政府は様々な性格の多くのミッションを受け入れ、プロジェクトごとの多数の報告書を提出しなければならず、開発に係る本来の業務に割く時間が限られてくるという批判であった。その過程で、筆者は、日本が実施する多くのインフラ・プロジェクトは比較的に大型であり、欧州のドナーの実施するプロジェクトに比較すると、相対的に取引費用は小さいという反論も行った。食糧援助等は、プロジェクトの規模は比較的小さく、見返り資金の積上げと使用に必要な業務に要する労力と費用は相対的には大きくなると言わざるを得ない。筆者には、見返り資金に係る手続きがあまりにも煩瑣であるため、かえってこの手続きが遵守されてこなかったようにも見える。筆者は、援助の世界において、援助が生み出す内貨部分が開発のために十分活用されていないという批判は承知しているが、食糧援助等のうち、国民の税金を使って物品を購入するという前段部分に比し、購入した物品を販売して回収されて積み上げられた現地通貨資金の使用に係る部分は、追加的なものであり、あえて言えばその重要性はより小さくなるのではないかと考える。結論として言えることは、取引費用を軽減するためにも見返り資金に係る手続きとその実施をより簡略なものとすることではなかろうか。
（2）見返り資金制度の目的の曖昧さ
　開発経済学では、援助の第一の目的は、途上国の貯蓄不足を補って規模の大きな投資を可能にすることであり、第二に、途上国の国際収支困難を補う役割があるとされる。食糧支援等は、この二つの目的を同時にかつ目に見える形で達成するための援助のようである。実際、報告も、KR及びノン・プロ無償に関する外務省国際協力局制定ガイドラインに基づいて「見返り資金は、贈与資金による開発途上国の食糧不足の緩和、貧困削減等という開発効果に加え、開発途上国の経済社会開発のために使用することによる更なる開発効果が期待されるなどとされている」と二つの目的を説明する。しかしながら、報告を読んでいると、第二の目的は「改善を必要とする事態」において言及がなされているものの、二つの目的が達成されているかどうかには関心が向けられず、もっぱら、相手国政府に帰属する積立資金の厳格な管理に会計検査の関心が向けられているように見える。これは、見返り資金制度の目的の曖昧さに起因するものであろう。
（3）見返り資金の残高、使用状況等の確認を要する二つの理由（目的）
　報告には、「見返り資金は、相手国に帰属するものの、我が国からの贈与により調達した物品を売却するなどして回収した資金であることから、貴省（外務省）は、見返り資金の積立て及び使用について外交政策的に一定の関与を行うこととしている」と書かれている。ここでは、贈与資金と見返り資金とがいわば一体の関係にあることから、「外交政策的に一定の関与」が必要とされており、見返り資金の適正使用の観点は見られない。他方、報告には、在外公館は、調達代理機関から積立額等の最終報告を受けた後は、見返り資金の不正使用の防止、相手国政府による見返り資金の使途に係る適格性の確認等の観点から、残高、使用状況等について確認 することになっていると書かれている。この部分では、見返り資金の適正使用の観点から 、残高、使用状況等の確認を求めている。見返り資金の使用への関与は二つの理由（目的）に基づくようである。筆者としては、見返り資金は相手国政府の資金であり、取引費用削減の観点からも、その積立てと使用への日本政府とJICAの関与を事後的 なものとしても、外交政策的関与と見返り資金の適正使用は確保することができると考える。
（4）相手国の予算と開発計画の中の見返り資金
　見返り資金は、実際の売却代金を銀行口座に入金することにより積立てられることになっており、 見返り資金に相当する額を相手国の実施機関の予算から入金することは認められていないようである。しかしながら、筆者は、予算の一体性を確保し、その硬直性を回避する観点から、相手国の予算から充当することも、見返り資金から一時的に予算に流用することも認めてよいように考える。その前提として、見返り資金が、相手国予算全体、特に開発予算にきちんと記載されていることが大切である（オン・バジェット化）。日本側でもこの点を把握しておく必要があろう。 他方、見返り資金を使用した開発プロジェクトは、外務省又はJICAに計画から実施までの各段階で協議する必要があるが、実施機関が既に計画していたものを見返り資金の全部又は一部を使って実施することも認められているようである。 ここでも、大切なことは、見返り資金プロジェクトが相手国の開発計画の中にきちんとした位置づけを得られていることである。
（5）個別の見返り資金を超えて本来関心を向けるべきことは何か？
　食糧援助等による調達が適正な価格と手続きで実施され、調達された物品が適正な価格で売却され、その代金が適正に使用されることが大切なことは言うまでもないが、より重要なことは、食糧援助等が供与されても、実施機関の予算額が見返り資金分減額されないことであり、実施機関の予算が全体として維持されることである（ファンジビリティの問題）。言い換えれば、見返り資金がたとえば軍事費に流用されないよう使用状況等を確認していても、同額が軍事費に予算計上されれば、開発への負の効果は同じである。さらに、望ましいのは、見返り資金による開発プロジェクトを呼び水としてむしろ実施機関の開発予算が増額され、追加的に関連する開発プロジェクトが計画され実施されることである。このことから、日本政府とJICAには、受け取り国の公共投資計画に関心を持ち、受け取り国との政策対話の中で、あるべき公共投資計画について助言していくことが求められる。また、開発途上国の財政管理能力の向上に貢献することも大切である。

おわりに
　筆者は、見返り資金という制度の意味を改めて見直していく必要があると考える。また、見返り資金制度を維持していくにしてもその残高、実施状況等の確認の手続きを簡素化し、柔軟にしていく必要がある。見返り資金の本来の目的は、見返り資金制度のマイクロ・マネッジメントではなく、財政管理・公共投資計画に関する開発途上国政府との政策対話、財政管理・公共投資計画の制度構築、食糧援助等の事後評価等を通じて達成していくべきであろう。（2025年12月20日記）